آیا تفاهم‌نامه تهران و واشنگتن باید به تصویب مجلس ایران برسد؟

تفاهم‌نامه ۱۴ بندی ایران و آمریکا که قرار است زمینه دستیابی به توافق نهایی را ظرف دو ماه آینده فراهم کند، این بحث را در ایران برانگیخته است که اجرای آن به تصویب مجلس شورای اسلامی نیاز دارد یا نه.

این پرسش در میان جریان‌های سیاسی، هم موافق دارد، هم مخالف.

این موضوع به این دلیل توجه بیشتری به خود جلب کرده که ریاست هيئت مذاکره‌کننده ایران را محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس، بر عهده دارد. تفاهم‌نامه تهران و واشنگتن به امضای مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور ایران، رسیده که بر اساس قوانین ایران موظف است موافقت‌نامه‌های بین‌المللی را به مجلس ارائه کند. با این حال، نه آقای قالیباف و نه آقای پزشکیان، اظهارنظر روشنی درباره ضرورت بررسی این تفاهم‌نامه در مجلس نکرده‌اند.

برخی چهره‌ها در جمهوری اسلامی معتقدند ضرورتی برای تصویب مجلس وجود ندارد. علاءالدین بروجردی، نماینده محافظه‌کار مجلس و عضو کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، گفته است که «تفاهم‌نامه‌ها معمولا نیازی به تصویب مجلس ندارند».

در مقابل، روزنامه تندرو کیهان با استناد به «اصول قانون اساسی و تفسیر شورای نگهبان» نوشت که نمایندگان مجلس باید متن تفاهم‌نامه را پیش از اجرا بررسی و تصویب کنند.

این روزنامه در شماره ۲۶ خرداد و پیش از انتشار رسمی متن تفاهم‌نامه نوشت: «دریغ کردن متن از نمایندگان مایه تاسف است؛ آن هم در شرایطی که دونالد ترامپ صراحتا می‌گوید توافق را برای تصویب به کنگره می‌فرستد.»

قانون اساسی چه می‌گوید؟

قانون اساسی جمهوری اسلامی در دو اصل به موضوع توافق‌های بین‌المللی پرداخته است.

اصل ۷۷ تصریح می‌کند که «عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.» همچنین اصل ۱۲۵ امضای چنین توافق‌هایی را بر عهده رئیس‌جمهور گذاشته است، اما تنها پس از تصویب مجلس.

با این حال، سند ۱۷ ژوئن تهران و واشنگتن از نظر حقوقی «تفاهم‌نامه» نامیده شده است؛ اصطلاحی که در هیچ‌یک از این دو اصل قانون اساسی به آن اشاره نشده است. مخالفان دخالت مجلس معتقدند همین تفاوت باعث می‌شود این سند نیازی به تصویب در مجلس نداشته باشد.

با این حال، همین اصول قانون اساسی مبنای استدلال شماری از نمایندگان تندرو قرار گرفته است. آنان در بیانیه‌ای که روز اول تیرماه (۲۲ ژوئن) منتشر شد، هشدار دادند برای برگزاری جلسات حضوری مجلس درباره این موضوع اقدام خواهند کرد. از زمان آغاز جنگ آمریکا و اسرائیل با ایران، نمایندگان مجلس به دلیل نگرانی از احتمال حملات نظامی، جلسات خود را به صورت مجازی برگزار کرده‌اند.

در این بیانیه، ۴۴ نماینده خواهان از سرگیری جلسات حضوری و نظارت مجلس بر اجرای تفاهم‌نامه شدند؛ به‌ویژه با توجه به آنچه آنان ناتوانی این توافق در جلب رضایت مجتبی خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی، توصیف کردند.

آیا سابقه‌ای در این زمینه وجود دارد؟

در تاریخ معاصر ایران، دو نمونه نسبتا مشابه در ارتباط با آمریکا وجود دارد، هرچند هر یک از جنبه‌های مهمی با وضعیت فعلی تفاوت دارند.

نخستین مورد به بحران گروگان‌گیری سفارت آمریکا در سال‌های ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ مربوط می‌شود. پیش از تشکیل نخستین مجلس پس از انقلاب، روح‌الله خمینی، بنیان‌گذار جمهوری اسلامی، تصمیم‌گیری درباره حل این بحران را به مجلس واگذار کرد.

چند ماه بعد، مجلس به دولت اختیار داد در ازای دریافت امتیازهایی، با آزادی گروگان‌های آمریکایی موافقت کند. در عمل، مجلس بدون بررسی جزئیات، مجوز کلی این اقدام را صادر کرد. توافق نهایی که با میانجیگری الجزایر به دست آمد، به «موافقت‌نامه الجزایر» شهرت یافت و از نظر حقوقی نیز «بیانیه» نامیده شد.

مورد دوم، توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵، یعنی برنامه جامع اقدام مشترک (برجام)، میان ایران و قدرت‌های جهانی از جمله آمریکا بود.

مذاکره‌کنندگان عمدا برجام را یک توافق سیاسی و نه سندی الزام‌آور حقوقی معرفی کردند و با پرهیز از عناوینی مانند «معاهده» یا «کنوانسیون»، تلاش کردند الزامات مربوط به تصویب قانونی آن را دور بزنند.

در آن زمان، نمایندگان محافظه‌کار خواهان نقش‌آفرینی مجلس بودند، اما دولت مخالفت کرد و دلیل آورد که چون آمریکا برجام را معاهده تلقی نمی‌کند، ایران هم نباید آن را در داخل کشور به صورت رسمی تصویب کند.

در نهایت، مجلس قانونی جداگانه تصویب کرد که به دولت اجازه می‌داد برجام را اجرا کند، بی‌آنکه خود متن توافق را به تصویب برساند.

حسن روحانی، رئیس‌جمهور وقت ایران، بعدها گفت که علی خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی، از مشارکت محدود مجلس حمایت کرده بود تا مسئولیت سیاسی توافق میان نهادهای مختلف تقسیم شود. با این حال، مسئله حقوقی مربوط به قانون اساسی همچنان حل‌نشده باقی ماند؛ چرا که منتقدان استدلال می‌کردند نمایندگان مجلس باید متن کامل این توافق را بررسی کنند.

آیا سازوکاری برای حل این اختلاف وجود دارد؟

بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی، مرجع رسمی تفسیر این قانون، شورای نگهبان است؛ نهادی ۱۲ نفره که اعضای آن،‌ مستقیم یا غیرمستقیم، از طرف رهبر جمهوری اسلامی منصوب می‌شوند.

در آبان ۱۳۶۲، زمانی که اکبر هاشمی رفسنجانی ریاست مجلس را بر عهده داشت، درخواستی برای تفسیر قانون اساسی به شورای نگهبان فرستاده شد که در آن زمان چندان مورد توجه قرار نگرفت. پرسش این بود که آیا تفاهم‌نامه‌هایی که نمایندگان دولت با طرف‌های خارجی امضا می‌کنند، باید در حکم قرارداد تلقی شوند یا خیر.

دو هفته بعد، شورای نگهبان پاسخ داد: «یادداشت تفاهم چنانچه ایجاد تعهد نماید مثل قرارداد است و باید ضوابط مذکور در قانون اساسی در مورد آن رعایت شود.»

در تفاهم‌نامه اخیر تهران و واشنگتن هشت بار از واژه «متعهد می‌شود» استفاده شده و هر دو طرف صراحتا به مجموعه‌ای از تعهدات ملزم شده‌اند؛ همان نوع تعهداتی که شورای نگهبان در تفسیر خود، آن‌ها را از ویژگی‌های یک قرارداد دانسته است.

شورای نگهبان طی ۴۳ سال گذشته هیچ تفسیر تازه‌ای ارائه نکرده که نشان دهد تفاهم‌نامه‌هایی که تعهدات الزام‌آور ایجاد می‌کنند، از تصویب مجلس معاف هستند.

اجرای برخی بخش‌های تفاهم‌نامه ایران و آمریکا از هم‌اکنون آغاز شده، در حالی که مجلس هنوز تشکیل جلسه نداده است. یکی از نمایندگان گفته است که اگر مذاکرات فعلی به توافق دائمی تهران و واشنگتن منجر شود، ممکن است مجلس در آن مرحله نقش ایفا کند. با این حال، بعید به نظر می‌رسد که اجرای تفاهم‌نامه به دلیل ملاحظات مربوط به تصویب در مجلس متوقف شود؛ به‌ویژه با توجه به این موضوع که مقام‌های ارشد، از جمله محمدباقر قالیباف، از آن دفاع کرده‌اند.