วุฒิสภาผ่านร่าง พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข นิรโทษกรรมคดีการเมืองย้อนหลัง 20 ปี ไม่รวม "คดี ม. 112" ทุกกรณี

ที่ประชุมวุฒิสภามีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) สร้างเสริมสังคมสันติสุข ด้วยคะแนนเสียง 103 ต่อ 3 เสียง งดออกเสียง 22 เสียง โดยคงหลักการเดิมไม่ให้นิรโทษกรรมคดีมาตรา 112 ทุกกรณี แม้ผู้ถูกกล่าวหา/ผู้ต้องหา/จำเลย จะเป็นเยาวชนก็ตาม

หลังจากนี้ ก็จะส่งร่างตามที่แก้ไขเพิ่มเติมกลับไปยังสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาต่อไป หากสภาเห็นชอบด้วย ให้นายกรัฐมนตรีก็จะนำร่างขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายให้ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่ถ้าสภาเห็นเป็นอื่น ก็ต้องตั้งคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ร่วมกันระหว่าง สส. และ สว. เพื่อพิจารณาต่อไป

การประชุมวุฒิสภาวันนี้ (30 มิ.ย.) เป็นการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ในวาระ 2 (พิจารณารายมาตรา) และวาระ 3 (พิจารณาทั้งฉบับ)

ร่าง พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข มีเนื้อหา 13 มาตรา อยู่ภายใต้หลักการ "3 ไม่" คือ ไม่นิรโทษกรรมคดีทุจริตประพฤติมิชอบ, ไม่นิรโทษกรรมคดีที่ทำให้ผู้อื่นถึงแก่ความตาย, ไม่นิรโทษกรรมคดี 112 ทุกกรณี นั่นทำให้ผู้ถูกกล่าวหา/จำเลย/ผู้ต้องขังคดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ไม่ได้รับประโยชน์จากการออกกฎหมายฉบับนี้

ร่างกฎหมายนี้จะถือเป็นกฎหมายนิรโทษกรรมเหตุการณ์ทางการเมืองฉบับที่ 24 ในรอบ 94 ปี นับจากมีพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) นิรโทษกรรมในคราวเปลี่ยนแปลงการปกครองแผ่นดิน พ.ศ. 2475 ลงวันที่ 26 มิ.ย. 2475 ให้การกระทำของคณะราษฎร เป็นกฎหมายนิรโทษกรรมฉบับแรก ต่อมามีการออกกฎหมายนิรโทษกรรมให้แก่บรรดาคณะรัฐประหารรวม 11 ครั้ง (9 ครั้งตราในรูปแบบ พ.ร.บ. และ 2 ครั้งเขียนเอาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว) และออกกฎหมายนิรโทษกรรมในเหตุการณ์อื่น ๆ อีก 11 ครั้ง

ร่าง พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุขผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ 26 เมื่อ 21 ต.ค. 2568 แล้วส่งเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภาต่อ ซึ่งลงมติรับหลักการในวาระ 1 เมื่อ 28 ต.ค. 2568 พร้อมตั้งคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญพิจารณาเพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ. มี พล.ต.ต.ฉัตรวรรษ แสงเพชร สว. เป็นประธาน กมธ.

ต่อมามีการยุบสภาเมื่อ 12 ธ.ค. 2568 กระบวนการพิจารณาจึงหยุดชะงักลง ก่อนที่รัฐบาล "อนุทิน 2" จะร้องขอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายนี้ต่อไป ทำให้ กมธ. กลับมาพิจารณาต่อจนแล้วเสร็จ และเสนอรายงานเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา 30 มิ.ย. โดยไม่มีการแก้ไขหลักการสำคัญจากร่างที่สภาเห็นชอบแต่อย่างใด

บีบีซีไทยขอสรุปสาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ดังนี้

นิรโทษกรรมย้อนหลัง 20 ปี

ร่างกฎหมายนี้กำหนดให้นิรโทษกรรมการกระทำตั้งแต่วันที่ 1 ม.ค. 2548 ซึ่งเป็นช่วงก่อนเริ่มชุมนุมของกลุ่มคนเสื้อเหลือง ถึงวันที่ 16 ก.ค. 2568 ซึ่งเป็นวันที่สภามีมติรับหลักการร่างกฎหมายนี้

เมื่อกรอบเวลากว้างถึง 20 ปี บีบีซีไทยเข้าใจว่าจะทำให้มีผู้เข้าร่วมชุมนุมทางการเมืองหรือแสดงออกทางการเมืองเข้าข่ายได้รับอานิสงส์จากร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้หลากหลายกลุ่ม ไม่ว่าจะเป็น

เงื่อนไขต้องห้ามนิรโทษกรรม

ความผิด "ต้องห้าม" ไม่ให้นิรโทษกรรมที่เขียนล็อกกันมาตั้งแต่ในชั้น สส. และต่อเนื่องถึงชั้น สว. มี 3 ข้อคือ 1) ความผิดฐานทุจริตหรือประพฤติมิชอบ 2) ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 (หมิ่นประมาทกษัตริย์ ราชินี รัชทายาท) 3) ความผิดที่ทำให้ผู้อื่นถึงแก่ความตาย หรือเป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายสาหัสตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 297 หรือที่เป็นการกระทำความผิดต่อส่วนตัวหรือที่เป็นการกระทำที่ต้องรับผิดต่อบุคคลใดที่มิใช่หน่วยงานของรัฐเป็นการเฉพาะรายหรือเฉพาะกลุ่ม

แม้ กมธ. ไม่มีการแก้ไขเนื้อหาในส่วนนี้ซึ่งปรากฏในมาตรา 3 แต่มี กมธ. เสียงข้างน้อยขอสงวนความเห็น และ สว. ขอแปรญัตติแก้ไขข้อความในทำนองเดียวกัน ในส่วนที่ระบุว่า พ.ร.บ. นี้มิให้มีผลนิรโทษกรรมแก่การกระทำความผิดฐานตามมาตรา 112 โดยให้เพิ่มข้อความว่า "เฉพาะกรณีผู้กระทำความผิดมีอายุเกิน 18 ปีในขณะกระทำความผิด" พูดง่าย ๆ ว่าไม่ปิดทางนิรโทษกรรมคดี 112 หากผู้กระทำผิดอายุน้อยกว่า 18 ปี

สำหรับ กมธ.เสียงข้างน้อยที่ผลักดันประเด็นนี้แต่แพ้โหวตกลางห้องประชุม กมธ. ประกอบด้วย นางกัลยา ใหญ่ประสาน, นายเทวฤทธิ์ มณีฉาย, นายพรชัย วิทยเลิศพันธุ์, นายสุนทร พฤกษพิพัฒน์ ส่วนสมาชิกที่ขอสงวนคำแปรญัตติคือ นางอังคณา นีละไพจิตร ทั้งหมดเป็น สว. นอกกลุ่มใหญ่

แต่สุดท้าย พวกเขาก็แพ้โหวตอีกครั้งกลางห้องประชุมใหญ่วุฒิสภาในระหว่างโหวตวาระ 2 โดย สว. โหวตสนับสนุนให้นิรโทษกรรมเยาวชนในคดี 112 เพียง 15 คน ขณะที่ 126 คนให้ยืนตามเนื้อหาเดิมของ กมธ. เสียงข้างมาก และ 13 คนงดออกเสียง

ผิดแบบไหนได้นิรโทษกรรม

ประเภทความผิดที่มีสิทธิได้รับการพิจารณานิรโทษกรรมปรากฏในบัญชีท้าย พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข ซึ่งมี 42 ฐานความผิด ตามกฎหมายต่าง ๆ รวม 29 ฉบับ อาทิ

ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา

ความผิดตาม พ.ร.ก.

ความผิดตาม พ.ร.บ.

ความผิดประกาศหรือคำสั่งคณะปฏิวัติหรือรัฐประหาร

นอกจากนี้ กมธ. ของวุฒิสภายังเพิ่มการกระทำความผิดใน 2 กฎหมายเข้าไปใหม่คือ ความผิดตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดบางประการต่อการเดินอากาศ พ.ศ. 2521 และ พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดบางประการต่อการเดินอากาศ พ.ศ. 2558 ตามข้อเสนอของทนายความผู้รับผิดชอบคดีของกลุ่มพันธมิตรฯ ซึ่งให้ข้อมูลว่าจำเลยในคดีดังกล่าวถูกฟ้องตามกฎหมายนี้ ซึ่งยังมิได้รวมอยู่ในบัญชีท้ายร่าง พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข

ปัดนิรโทษกรรมคดีฮั้วเลือก สว.

ในระหว่างการพิจารณาของวุฒิสภา กมธ.เสียงข้างมากได้ปรับปรุงลำดับของกฎหมายที่ปรากฏในบัญชีแนบท้าย โดยจัดเรียงตามลำดับศักดิ์ของกฎหมายกล่าวคือ ปรับเอาความผิดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) มาขึ้นก่อนความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา, พระราชกำหนด, พระราชบัญญัติ, ประกาศหรือคำสั่งคณะปฏิวัติหรือรัฐประหาร และกรณีเป็นกฎหมายลำดับเดียวกันก็จะไล่เรียงตามลำดับตัวอักษร

นั่นทำให้ ความผิดตาม พ.ร.ป. ว่าด้วยการได้มาซึ่ง สว. พ.ศ. 2561 (เฉพาะที่ไม่เกี่ยวกับการเลือกโดยทุจริต การเลือกไม่เป็นธรรม และคุณสมบัติอันเป็นเท็จ) ปรากฏเป็นลำดับแรกที่จะได้สิทธิรับการพิจารณานิรโทษกรรม ตามด้วยความผิดตาม พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง สส. พ.ศ.2561 (เฉพาะที่ไม่เกี่ยวกับการเลือกโดยทุจริต การเลือกไม่เป็นธรรม และคุณสมบัติอันเป็นเท็จ)

จุดนี้เองที่ทำให้กลายเป็นประเด็นร้อนขึ้นมา เมื่อนายสมชาย แสวงการ อดีต สว. "สะดุดใจและเกิดความสงสัยอย่างแรง" ต่อบัญชีแนบท้ายใหม่ โดยเขาระบุว่า "ไม่ต้องการให้ใครสอดไส้ ลักไก่นิรโทษกรรมบางคดี" เช่น คดีฮั้วเลือก สว., คดีเลือกตั้ง สส., คดี กกต. ถูกฟ้อง หรือคดีความผิดต่อความมั่นคงในและนอกราชอาณาจักรที่ค้างอยู่ที่ ป.ป.ช.

"กฎหมายใดไม่เกี่ยวข้อง ไม่มีมูลฐานความผิดใดที่ต้องนิรโทษกรรม ไม่ต้องใส่เผื่อไว้ให้คลางแคลงใจ ตัดออกไปดีกว่าที่จะทำให้ร่างกฎหมายดี ๆ เสียของไป เพราะขาดความเชื่อใจ" อดีต สว. โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊กของเขาซึ่งตั้งค่าเป็นสาธารณะเมื่อ 26 มิ.ย.

ร้อนถึง พล.ต.อ.ฉัตรวรรษต้องรีบออกมาปฏิเสธ-รับประกันว่า ในบัญชีแนบท้ายไม่มีเนื้อหาที่เกี่ยวข้องกับคดีฮั้ว สว. โดยกฎหมายทั้งหมดกำหนดมาตั้งแต่ร่างของสภาแล้ว วุฒิสภาไม่ได้แก้ไข เพียงแต่จัดลำดับใหม่

เช่นเดียวกับนายพิสิษฐ์ อภิวัฒนาพงศ์ สว. ในฐานะเลขานุการ กมธ. ที่ระบุว่า "ไม่คิดจะทำ" เรื่องการนิรโทษกรรมตัวเอง เพราะกระบวนการทุกอย่างยังอยู่ในชั้นคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ยังไม่ถูกชี้มูลทั้งนั้น พร้อมพาดพิงกลับคนที่ออกมาสื่อสาร "ให้ข่าวเฟคนิวส์" ขอให้ช่วยอ่าน พ.ร.บ. ฉบับนี้ให้ละเอียดด้วย

อย่างไรก็ตามมี สว. รัชนีกร ทองทิพย์ ซึ่งสงวนคำแปรญัตติเรื่องบัญชีท้าย พ.ร.บ. เอาไว้ ได้อภิปรายตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการบรรจุความผิดตามกฎหมายเลือกตั้ง และกฎหมายว่าด้วยการได้มาซึ่ง สว. ว่าอาจทำให้คดีที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งได้รับการนิรโทษกรรมหรือไม่ ซึ่งนายพิสิษฐ์ชี้แจงแบบที่ให้สัมภาษณ์สื่อไปก่อนหน้า โดยย้ำว่า กมธ. ไม่ได้แก้ไขเนื้อหากฎหมายที่รับมาจากสภา แต่เพียงจัดลำดับใหม่ตามศักดิ์ของกฎหมาย พร้อมยืนยันว่า ความผิดตาม พ.ร.ป.ว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2561 ที่ระบุไว้ ไม่ครอบคลุมความผิดเกี่ยวกับการทุจริตเลือกตั้ง การเลือกที่ไม่เป็นธรรม หรือการแสดงคุณสมบัติอันเป็นเท็จ จึงไม่เกี่ยวข้องกับคดีฮั้ว สว. และไม่ใช่การนิรโทษกรรมให้กับผู้เกี่ยวข้อง

ผู้ชี้ขาดการนิรโทษ-การพ้นผิด

ร่างกฎหมายนี้กำหนดให้มี คณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุข 9 คน มีหน้าที่และอำนาจสำคัญคือ การวินิจฉัยชี้ขาดการได้รับนิรโทษกรรมและการพ้นจากความรับผิดทั้งปวงตาม พ.ร.บ. นี้ โดย "ให้ถือว่าเป็นที่สุด มีผลผูกพันให้หน่วยงานของรัฐ ในกระบวนการยุติธรรมต้องรับไปดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้อง"

นอกจากนี้ยังมีอำนาจรับเรื่องร้องขอการนิรโทษกรรมจากผู้ที่มีประโยชน์เกี่ยวข้อง, เรียกเอกสาร สิ่งของ หรือบุคคลมาให้ข้อมูลหรือข้อเท็จจริงได้ ฯลฯ

สำหรับคณะกรรมการสร้างเสริมสันติสุข มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน, รมว.ยุติธรรมเป็นรองประธาน ส่วนกรรมการ ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงยุติธรรม, เลขาธิการคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.), ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านกฎหมาย หรือด้านสิทธิมนุษยชน หรือด้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาซึ่งได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมคณะกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎร (วิปรัฐบาล), ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านกฎหมายฯ ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมคณะกรรมการประสานงานพรรคการเมืองฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร (วิปฝ่ายค้าน), ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านกฎหมายฯ ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุมอธิการบดีแห่งประเทศไทย (ทปอ.), ผู้เชี่ยวชาญในองค์กรภาคประชาสังคมเกี่ยวกับการจัดการความขัดแย้งและอำนวยความยุติธรรมเป็นที่ประจักษ์ซึ่งประธานสภาผู้แทนราษฎรเสนอ, ปลัดสานักนายกรัฐมนตรี

กมธ. วุฒิสภาได้ปรับแก้เล็กน้อย โดยเพิ่มข้อความว่า "การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุขซึ่งได้กระทำโดยสุจริตย่อมได้รับความคุ้มครอง"

ร่างกฎหมายนี้กำหนดให้คณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุขต้องดำเนินการให้เป็นไปตาม พ.ร.บ. นี้ภายใน 180 วันวันนับแต่วันที่ประชุมครั้งแรก

ผลของกฎหมาย

หากมีการประกาศใช้กฎหมายนี้ การกระทำใด ๆ ของ "บุคคลที่เข้าร่วมการชุมนุมทางการเมืองหรือแสดงออกทางการเมือง อันมีมูลเหตุมาจากความขัดแย้งทางการเมืองหรือแรงจูงใจทางการเมือง" ในช่วงที่กฎหมายนี้กำหนด ในความผิดตามที่ระบุในบัญชีท้าย พ.ร.บ. รวมทั้งฐานความผิดที่เกี่ยวพันกัน "ให้การกระทำนั้นไม่เป็นความผิด และให้ผู้กระทำการนั้นพ้นจากการเป็นผู้กระทาความผิดและไม่ถือว่าเป็นผู้เคยกระทำความผิด รวมถึงพ้นจากความรับผิดทางอาญาและทางวินัยเท่าที่ไม่ขัดกับพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศ"

ผลที่จะตามมาหากผู้ได้รับการนิรโทษกรรม

ร่างกฎหมายนี้ยังระบุเอาไว้ในมาตรา 11 ด้วยว่า บรรดาการกระทำที่ไม่ได้รับการนิรโทษกรรมตาม พ.ร.บ. นี้ ถ้าผู้กระทำความผิดอายุต่ำกว่า 18 ปีบริบูรณ์ในขณะกระทำความผิดร้องขอไม่ว่าผู้นั้นจะถูกดำเนินคดีหรือแจ้งข้อกล่าวหาแล้วหรือไม่ และคณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุขเห็นสมควรเพื่อสร้างเสริมสังคมสันติสุข ให้จัดทำแผนแก้ไขบำบัดฟื้นฟูผู้กระทำความผิด แล้วส่งแผนพร้อมความเห็นไปยังพนักงานอัยการเพื่อใช้มาตรการพิเศษแทนการดำเนินคดีอาญา หรือให้พนักงานอัยการยื่นคำร้องต่อศาลที่คดีอยู่ระหว่างการพิจารณา เพื่อให้ใช้มาตรการและสั่งยุติคดีโดยไม่ต้องมีคำพิพากษา ตามกฎหมายว่าด้วยศาลเยาวชนและครอบครัวและวิธีพิจารณาคดีเยาวชนและครอบครัว และให้ศาลมีอำนาจรับฟังความเห็นของคณะกรรมการสร้างเสริมสังคมสันติสุขประกอบการพิจารณาสั่งใช้มาตรการดังกล่าวได้

อย่างไรก็ตามมา กมธ. จากฝากฝั่ง สว. กลุ่มใหญ่ที่ถูกขนานนามว่า "สว. สีน้ำเงิน" 3 คน ประกอบด้วย พล.ต.ท.บุญจันทร์ นวลสาย, นายพิสิษฐ์ อภิวัฒนาพงศ์, น.ส.อัจฉรพรรณ หอมรส ได้ขอสงวนความเห็นในมาตรานี้ โดยขอให้เติมเนื้อความไปว่า "ความในวรรคหนึ่งมาให้บังคับใช้กับการกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112" พูดง่าย ๆ ว่าเป็นการสำทับเพิ่มเติมว่าไม่ให้นิรโทษกรรมคดี 112 ทุกกรณี

ผลปรากฏว่า ที่ประชุมวุฒิสภาพลิกกลับมาเอาด้วยกับข้อเสนอของ กมธ. เสียงข้างน้อยกลุ่มนี้ในวาระ 2 ด้วยคะแนน 102 ต่อ 16 งดออกเสียง 20 เป็นอันว่าให้มีการเติมข้อความดังกล่าวลงไปในมาตรา 11

แต่ถึงกระนั้น มีข้อสังเกตของ กมธ. ปรากฏในรายงานฉบับนี้ เกี่ยวกับกระบวนการรับเรื่องร้องขอการนิรโทษกรรม หากคณะกรรมการสร้างเสริมสันติสุขพิจารณาแล้วพบว่ามีผู้ต้องขังจากการกระทำตามความในมาตรา 7 ที่ไม่ได้รับการนิรโทษกรรมตาม พ.ร.บ. นี้

"ควรพิจารณาจัดทำข้อเสนอแนะในการบริหารโทษทางอาญาหรือการคุมขังในสถานที่คุมขังไปยัง รมว.ยุติธรรมและอธิบดีกรมราชทัณฑ์ อันจะเป็นมาตรการในการสนับสนุนเป้าหมายในการสร้างเสริมสังคมสันติสุขให้โอกาสสังคมไทยกลับมาอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข..." ข้อสังเกตของ กมธ. วุฒิสภา ระบุ ซึ่งวุฒิสภาได้ลงมติเห็นชอบด้วย